文 | 寧愛照 李思經(jīng) 郭靜利 （中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所）

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​2016年11月，國務院印發(fā)了《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》（以下簡稱“規(guī)劃”），提出要創(chuàng)新扶貧資源動員機制，推廣政府與社會資本合作、政府購買服務、社會組織與企業(yè)合作等模式，構建政府、市場、社會協(xié)同推進的大扶貧開發(fā)格局。此外，國家發(fā)改委等部門也在發(fā)布的電商扶貧、光伏扶貧等相關文件中鼓勵政府與社會資本合作推進扶貧開發(fā)。這一系列相關文件，為貧困地區(qū)發(fā)展PPP項目提供了有力的政策保障，也為新形勢下推進脫貧攻堅提供了新思路。

    PPP模式為貧困地區(qū)破解資金缺口與財政壓力的矛盾提供了有效途徑。投資是地區(qū)經(jīng)濟增長的重要動力，貧困地區(qū)更不例外�？傮w來看，貧困地區(qū)普遍面臨基礎設施落后、基本服務供給不足、市場發(fā)育水平低、產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、觀念守舊、就業(yè)增收困難等一系列瓶頸制約。破除制約、補齊短板需要巨量資本投入帶動，現(xiàn)實是貧困地區(qū)財力薄弱，中央及地方支出規(guī)模相對于資金需求無異于杯水車薪，而過度依賴財政扶貧資金，一方面財政無力全部承擔，另一方面不利于貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。因此，必須充分發(fā)揮政府、市場和社會協(xié)同作用，發(fā)揮社會資本優(yōu)勢，彌補財政扶貧資金缺口，同時匯聚資金、政策、資源、科技、管理、勞動力等一切要素，形成脫貧攻堅的強大合力。這些恰恰是PPP模式的優(yōu)勢所在，在投資領域采用PPP模式有助于創(chuàng)新融資方式，加快投融資體制改革，充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，撬動社會資本參與投資，有助于減少財政支出壓力、提高資金使用效率、增加有效供給，同時激發(fā)市場活力。

    PPP模式的發(fā)展為推進脫貧攻堅提供了有益借鑒，推動了扶貧開發(fā)探索和實踐。2013年以來，政府出臺了一系列相關政策，大力推行PPP模式，PPP項目在市政工程、交通運輸、生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)、旅游等諸多領域獲得迅猛發(fā)展。截至2016年12月底，PPP項目共計11260個，投資額13.5萬億元。其中，已簽約落地1351個，投資額2.2萬億元，國有資本、民營資本以及國外資本參與其中。PPP項目的成功推廣為其引入扶貧領域積累了經(jīng)驗。近年來，依托PPP模式的內(nèi)在機制優(yōu)勢，為破解資金需求與財政困難的現(xiàn)實問題，一些地區(qū)在扶貧開發(fā)中開始探索并推廣PPP模式并取得了初步成效。在易地扶貧搬遷方面，一些地區(qū)政府聯(lián)合社會資本，通過建設大型多功能綜合社區(qū)安置貧困人群，并通過發(fā)展社區(qū)服務業(yè)推進脫貧增收，同時提升基本公共服務水平；在產(chǎn)業(yè)扶貧方面，一些地區(qū)通過土地流轉與合作經(jīng)營方式發(fā)展特色種養(yǎng)殖業(yè)，還有的地區(qū)立足本地旅游資源優(yōu)勢，引入相關社會資本參與發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，尤其在光伏扶貧方面，各級政府鼓勵開展光伏扶貧，增加貧困地區(qū)和人群的資產(chǎn)收益，一些地區(qū)光伏扶貧試點已取得成效。

    創(chuàng)新扶貧機制，積極推廣PPP模式。面對扶貧開發(fā)的新形勢，積極創(chuàng)新扶貧機制，使政府主導扶貧向政府與社會資本協(xié)同扶貧轉變，即要充分依托PPP模式的內(nèi)在特征與運作機制，有效整合社會資本投資與貧困地區(qū)資本需求，集聚社會資本參與扶貧，提升扶貧效率，切實增強貧困地區(qū)自我發(fā)展能力。

    1.完善PPP扶貧開發(fā)機制。PPP模式扶貧的初步實踐已展現(xiàn)出巨大發(fā)展?jié)摿�，要因勢利導為推進PPP扶貧提供完善的機制保障。一方面，建立合理的利益分享和風險共擔機制，加快完善PPP相關法律法規(guī)，積極培育政府契約精神，為PPP項目發(fā)展提供有利環(huán)境；另一方面，具體到扶貧領域，要充分重視PPP模式的扶貧優(yōu)勢效應，要完善面向貧困地區(qū)的差別化PPP項目政策，在入庫審批、項目用地、稅收減免、財政獎補、收費運營等方面提供一攬子配套優(yōu)惠政策支持，尤其針對項目融資難的問題，要充分發(fā)揮開發(fā)性、政策性金融的作用，同時有效撬動商業(yè)性金融，為項目融資提供便利，切實構建起政府、市場、社會協(xié)同推進的大扶貧開發(fā)格局。

    2.積極促進PPP項目投資主體多元化。根據(jù)財政部PPP中心統(tǒng)計，截至2016年12月末，落地示范項目簽約社會資本共419家，其中民營資本占比39%，國有資本占比55%�；�于資金實力及金融資源支配能力，國企參與PPP項目具有優(yōu)勢，應充分發(fā)揮國企投資PPP扶貧項目的作用，同時要提高包括民營資本在內(nèi)的其他社會資本（如社會企業(yè)、國際機構等）投資參與PPP項目的積極性。在政府合理分擔風險和讓渡商業(yè)利益的基礎上，積極探索社會資本的多樣化退出途徑，減少投資主體的后顧之憂。

    3.采用PPP模式要因地制宜。PPP模式助力脫貧攻堅還處于探索階段，而且一般情況下PPP入庫項目應滿足價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度較高的要求，因此采用PPP模式應積極支持但要謹慎推廣，要立足于當?shù)刭Y源稟賦或產(chǎn)業(yè)基礎。例如，邊境貧困地區(qū)要積極融入“一帶一路”建設，推進完善沿邊基礎設施，利用社會資本探索建設邊境、跨境經(jīng)濟合作區(qū)，發(fā)展邊境貿(mào)易；在革命老區(qū)、民族地區(qū)，利用社會資本開發(fā)紅色旅游、特色文化等旅游資源；在水電及礦產(chǎn)資源豐富地區(qū)，引入社會資本促進資源開發(fā)，推進資產(chǎn)收益扶貧；“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)，實施易地扶貧搬遷，可引入社會資本統(tǒng)籌開展人口安置、社區(qū)建設和生態(tài)修復工作。

    2015年11月，習近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作上提出了堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的硬任務。實現(xiàn)既定脫貧目標，時間緊，任務重，困難多。同時，我們應該明確，貧困地區(qū)人口按期邁過貧困線并非意味著扶貧開發(fā)任務的終結，要避免“唯貧困線論”，防止通過加大財政轉移支付提高貧困人口的短期經(jīng)濟收入，造成“數(shù)字脫貧”的假象。貧困地區(qū)和人群脫貧摘帽后，要徹底脫離低水平發(fā)展陷阱，須全面提升貧困地區(qū)和人口自我發(fā)展能力。要積極探索推進PPP扶貧的新路徑，切實解決貧困地區(qū)發(fā)展的資金與財政難題，增強貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的活力和動力，使貧困地區(qū)整體進入內(nèi)生性、協(xié)調(diào)性、持續(xù)性發(fā)展軌道。